2016年6月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)印發(fā)，將我國(guó)兒童福利的保障范圍由棄嬰、孤兒向困境兒童拓展，保障內(nèi)容由基本生活、基本生存向教育、醫(yī)療、救護(hù)、康復(fù)、服務(wù)拓展。時(shí)隔兩年，各地困境兒童保障工作進(jìn)展如何?怎樣才能更加精準(zhǔn)地為困境兒童提供急需的服務(wù)?記者圍繞這些問題進(jìn)行了采訪。
困境兒童保障日益加強(qiáng)
2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“健全困境兒童分類保障制度”。2016年，隨著《意見》的出臺(tái)，困境兒童保障成為各級(jí)政府民生保障工作的重要內(nèi)容，各地、各部門陸續(xù)出臺(tái)政策，全力保障困境兒童生存、發(fā)展、安全權(quán)益。
分類保障方面。江蘇省2015年率先從政府層面確立困境兒童分類保障制度，今年，又由省民政廳牽頭，聯(lián)合公安、司法、人社等部門出臺(tái)《關(guān)于落實(shí)困境兒童分類保障制度有關(guān)問題的補(bǔ)充意見》，分類精準(zhǔn)保障困境兒童。
機(jī)制建立方面。四川省將全省困境兒童保障工作，整合納入省農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作聯(lián)席會(huì)議制度，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村留守兒童和困境兒童關(guān)愛保護(hù)保障工作。
部門協(xié)同方面。上海市出臺(tái)“困境兒童安全保護(hù)工作操作規(guī)程”，明確了對(duì)監(jiān)護(hù)缺失或監(jiān)護(hù)不當(dāng)困境兒童發(fā)現(xiàn)報(bào)告、應(yīng)急處置、評(píng)估幫扶、監(jiān)護(hù)干預(yù)各個(gè)階段的責(zé)任主體、工作流程和工作要求。
社會(huì)參與方面。廣東省民政廳開展百家社會(huì)組織走近留守和困境兒童“牽手行動(dòng)”，發(fā)揮社會(huì)組織在兒童保護(hù)中的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)社會(huì)幫扶資源向貧困地區(qū)匯聚。
殘疾康復(fù)方面。民政部不斷推動(dòng)“殘疾孤兒手術(shù)康復(fù)明天計(jì)劃”拓展工作范圍，救治對(duì)象已經(jīng)從福利機(jī)構(gòu)內(nèi)延伸至社會(huì)散居孤兒，救治病種也從手術(shù)矯治拓展到全科醫(yī)療康復(fù)。不久前，中國(guó)殘聯(lián)相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，殘疾兒童康復(fù)救助制度也將于年內(nèi)實(shí)施。
精準(zhǔn)識(shí)別要細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)
與農(nóng)村留守兒童以監(jiān)護(hù)缺失作為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不同，困境兒童群體范圍更大、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)也更復(fù)雜。
2016年6月出臺(tái)的《意見》將困境兒童分為三類：一是因家庭貧困導(dǎo)致生活、就醫(yī)、就學(xué)等困難的兒童，二是因自身殘疾導(dǎo)致康復(fù)、照料、護(hù)理和社會(huì)融入等困難的兒童，三是因家庭監(jiān)護(hù)缺失或監(jiān)護(hù)不當(dāng)遭受虐待、遺棄、意外傷害、不法侵害等導(dǎo)致人身安全受到威脅或侵害的兒童。
隨后，各地根據(jù)《意見》陸續(xù)出臺(tái)了配套政策，也基本套用《意見》的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。陜西省寶雞新星流浪兒童援助中心主任杜成飛告訴記者，目前大多數(shù)孩子能夠享受現(xiàn)有政策下的基本保障，但在中心服務(wù)的一些個(gè)案中，受限于政策條款的可操作性，未成年人雖然身處困境，但仍然無(wú)法得到充分保障。
“由于認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不完善，一些地方‘一刀切’地把特困人員未成年子女和孤兒納入困境兒童，但這僅是該群體中的一部分，其他需要救助的困境兒童卻未被納入。”在全國(guó)人大代表、四川省社會(huì)科學(xué)院研究員楊先農(nóng)看來，一些地方對(duì)困境兒童認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)理解有偏差，比如規(guī)定監(jiān)護(hù)人殘疾達(dá)到何種級(jí)別、兒童殘疾達(dá)到何種級(jí)別，才能以此認(rèn)定是否為困境兒童，而根據(jù)《意見》要求，“殘疾”只是認(rèn)定的前提，由殘疾所導(dǎo)致的“社會(huì)融入困難”才是認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)，至于怎樣判斷“社會(huì)融入困難”則需要專業(yè)機(jī)構(gòu)評(píng)估。
“應(yīng)細(xì)化困境兒童的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，盡可能全面覆蓋需要幫助的兒童，同時(shí)要完善困境兒童評(píng)估機(jī)制和機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化困境兒童的發(fā)現(xiàn)監(jiān)督機(jī)制。”楊先農(nóng)說。
精準(zhǔn)服務(wù)要按需施策
由于各類困境兒童自身狀況、所處環(huán)境、面臨困難不盡相同，其所需要的幫扶措施也不一樣。
根據(jù)江蘇南京同心未成年人保護(hù)與服務(wù)中心在南京市玄武區(qū)的一項(xiàng)調(diào)查，兒童的“困境”成因主要有三種：一是家庭收入低，二是家庭結(jié)構(gòu)不完整，三是監(jiān)護(hù)缺失或監(jiān)護(hù)失當(dāng)?？梢钥闯觯彝ゼ氨O(jiān)護(hù)問題是導(dǎo)致未成年人陷入困境的重要因素。
陜西省寶雞市救助管理站、未成年人救助保護(hù)中心副站長(zhǎng)楊珺表示，在實(shí)際工作中他們發(fā)現(xiàn)，隨著各項(xiàng)保障政策逐步完善，單純因經(jīng)濟(jì)原因而導(dǎo)致生活、就學(xué)、就醫(yī)出現(xiàn)困難的未成年人已經(jīng)越來越少了，困境兒童工作今后的難點(diǎn)和重點(diǎn)主要集中在“監(jiān)護(hù)缺失”這部分未成年人。
“困境不一定是經(jīng)濟(jì)原因造成的，比如有的孩子因?yàn)榭箟耗芰Σ缓?，或是其他心理疾病，其?shí)也陷入了困境，但由于家庭經(jīng)濟(jì)條件還可以，就容易被忽視。”四川省成都市錦江區(qū)愛有戲社區(qū)文化發(fā)展中心社工丁茂云說。
“現(xiàn)有制度架構(gòu)對(duì)困境兒童更多強(qiáng)調(diào)的是物質(zhì)救助，缺少環(huán)境的構(gòu)筑，就是幫助困境兒童構(gòu)筑一個(gè)正常的家庭環(huán)境和教育環(huán)境。”東南大學(xué)法學(xué)院教授李川表示，在保障困境兒童生活所需的同時(shí)，還應(yīng)關(guān)注他們的心理需求，可采取政府購(gòu)買服務(wù)方式，引導(dǎo)社會(huì)專業(yè)力量參與。
